海南省高级人民法院
行政裁定书
（2020）琼行终102号
海南省高级人民法院
行政裁定书
（2020）琼行终102号
上诉人（一审原告）文昌市东阁镇新群村民委员会龙到坡村民小组。
法定代表人郑有尧，组长。
委托代理人宋文，海南刚峰律师事务所律师。
委托代理人唐元，海南刚峰律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）文昌市人民政府，住所地文昌市清澜开发区市政府办公大楼。
法定代表人王晓桥，市长。
委托代理人陈廷云，文昌市司法局工作人员。
委托代理人马泽东，广东深天成（文昌）律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）海南省人民政府，住所地海口市国兴大道9号省政府办公楼。
法定代表人沈晓明，省长。
委托代理人陈莉，海南省司法厅工作人员。
一审第三人文昌市文城镇玉山村民委员会老宅村民小组。
法定代表人詹道锦，组长。
委托代理人韩雄光，海南弘纲律师事务所律师。
上诉人文昌市东阁镇新群村民委员会龙到坡村民小组（以下简称龙到坡村小组）诉被上诉人文昌市人民政府（以下简称文昌市政府）、海南省人民政府（以下简称省政府）及一审第三人文昌市文城镇玉山村民委员会老宅村民小组（以下简称老宅村小组）土地权属争议及行政复议一案，不服海南省第一中级人民法院（2019）琼96行初159号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
文昌市政府于2018年9月27日作出文府〔2018〕175号《土地权属争议处理决定书》（以下简称175号《处理决定》），根据《海南省土地权属确定与争议处理条例》第六条第一款、第七条和第二十六条的规定，决定：老宅村小组与龙到坡村小组位于文昌市××路南侧面积为106.371亩土地(以下简称争议地)属集体所有，其中79.311亩属老宅村小组所有（含红岭灌区工程征地面积9.564亩，核减征地面积后为69.747亩），27.06亩属龙到坡村小组所有（含红岭灌区工程征地面积3.26亩，核减征地面积后为23.8亩）。龙到坡村小组不服该175号《处理决定》，向省政府申请行政复议。省政府于2019年8月7日作出琼府复决〔2019〕8号《行政复议决定书》（以下简称8号《复议决定》），确认文昌市政府作出的175号《处理决定》违法。龙到坡村小组不服175号《处理决定》及8号《复议决定》，提起行政诉讼，请求撤销175号《处理决定》及8号《复议决定》。
上诉人龙到坡村小组上诉称，一、一审判决认定事实错误。（一）一审判决中黄守河的《询问笔录》这一证据认证结论与判决认定事实相互矛盾，属于认定事实错误。（二）一审判决认定文昌市政府提交的海南新绿神热带生物工程有限责任公司作出的《黄守河、郑有能造林小班位置调查报告》显然错误。该报告记载的内容不具有真实性，不可作为定案依据。（三）一审判决认定文昌市政府提交的黄守河《文昌县世界银行贷款造林承包合同书》错误。黄守河贷款造林合同并未实际履行，一审认定该份证据的效力，违反证据规则的规定。（四）一审判决否定龙到坡村小组提交的部分证据的效力（特别是龙到坡村小组提交的《祖坟山照片》），罔顾事实，违反证据规则，显属错误。二、一审判决适用《海南省土地权属确定与争议处理条例》错误。综上，一审判决认定事实及适用法律均存在重大错误，请求撤销一审判决，改判撤销175号《处理决定》及8号《复议决定》。
被上诉人文昌市政府答辩称，一、一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，依法应当予以维持。二、文昌市政府作出175号《处理决定》认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
被上诉人海南省政府未提交书面答辩意见。
一审第三人老宅村小组陈述称，文昌市政府作出175号《处理决定》认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，依法应当维持。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第二十二条第三款、第二十六条第一款规定，复议机关确认原行政行为违法，属于改变原行政行为，但复议机关以违反法定程序为由确认原行政行为违法的除外。原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。本案中，省政府认为文昌市政府作出175号《处理决定》时将12.824亩土地确定归集体所有，属重复确权，但考虑撤销被诉行政行为将造成行政资源的浪费，故作〇〇8号《复议决定》确认文昌市政府作出的175号《处理决定》违法。该情形属于上述法条规定的改变被诉行政行为，龙到坡村小组应以复议机关省政府为被告提起行政诉讼。但龙到坡村小组以文昌市政府和省政府作为共同被告提起行政诉讼，属被告主体不适格。一审法院未向龙到坡村小组释明变更被告，而以文昌市政府和省政府为被告，同时审理文昌市政府175号《处理决定》和省政府8号《复议决定》，违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款的规定，属违反法定程序，程序违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第四项之规定，裁定如下：
一、撤销海南省第一中级人民法院（2019）琼96行初159号行政判决；
二、发回海南省第一中级人民法院重审。
上诉人文昌市东阁镇新群村民委员会龙到坡村民小组预交的二审案件受理费50元予以退还。
审 判 长 刘利红
审 判 员 单 宇
审 判 员 吴天月
二○二○年四月二十六日
法官助理 夏丽君
书 记 员 赖丽安
附：本判决相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。
经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。
复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。
两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。
行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。
行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释
第二十二条行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关改变原行政行为”，是指复议机关改变原行政行为的处理结果。复议机关改变原行政行为所认定的主要事实和证据、改变原行政行为所适用的规范依据，但未改变原行政行为处理结果的，视为复议机关维持原行政行为。
复议机关确认原行政行为无效，属于改变原行政行为。
复议机关确认原行政行为违法，属于改变原行政行为，但复议机关以违反法定程序为由确认原行政行为违法的除外。
第二十六条原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。
