前,我省农垦改革工作正在稳步推进,按照省委对农垦改革的工作部署,我县启动开展了农场用地规范化管理工作并制定了《乐东黎族自治县农场用地规范管理争议地调处工作方案》(以下简称《工作方案》)。按照县委的工作要求,因农场用地确权争议涉及法律适用,部分争议在无法调解的情况下,必然会进入到诉讼程序,为配合县政府开展好此项工作,同时,引导当事各方在案件进入诉讼程序前尽快依法调处,我院就此类案件可能涉及的法律适用问题开展调研,以提前做好工作应对,确保农场用地确权工作在法治轨道上得以妥善解决。
一、权属争议地基本情况
乐东有山荣、福报、乐中、抱伦、乐光等五个国营农场,农垦体制改革后,现统称为海南农垦荣光有限公司。在乐东县政府颁发的《乐东黎族自治县农场用地规范管理争议地调处工作方案》中,要求确权的土地主要涉及山荣农场和乐光农场共计近458宗土地,总面积89925.044亩。其中国营山荣农场已确权未办证纠纷土地面积18772.48亩;未确权未办证纠纷土地面积345.56亩。国营乐光农场已确权未办证纠纷土地面积34690.14亩;未确权未办证纠纷土地面积34493.07亩。
二、存在问题
(一)大量国营农场确权土地被擅自占有、使用。乐东国营农场的前身为广州军区生产建设兵团三师(下称兵团),农场持有原广东省海南行政区革命委员会、原广州军区生产建设兵团琼革发(70)37号、兵发(70)29号等文件,这些文件确定了国营农场原始的土地面积。为明确兵团用地范围和面积,兵团在七十年代相继与涉地的公社革命委员会、生产大队革命委员会和生产队签订了《土地划界协议书》,划定了兵团的用地界线和面积。八十年代后,有些村民组织和村民个人擅自占有使用国营农场的农业用地,且占有、使用的时间长,造成国营农场的确权土地有名无实。
(二)部分《自留山证》《林权证》的颁发,加大土地确权难度。法院和政府在调处此类土地权属纠纷的过程中,往往存在部分村民对争议地持有改革开放后县人民政府为之颁发《自留山证》、《林权证》的情形,而国营农场在调处程序中否定这类权属凭证,造成土地权属难以确认。
(三)土地登记确权后可能引发大量行政诉讼案件。由于土地确权涉及到相关村委会、村民小组和村民的利益,在政府为农场用地登记颁证后,可能引发行政诉讼。政府颁证行为属行政许可,不需经行政复议前置程序即可直接提起行政诉讼,加之确权的土地面积巨大,颁证后可能引发大量将县政府列为被告、国营农场列为第三人的行政诉讼案件,加大二中院的行政诉讼案件量。乐东法院受理个人与属单位单位之间土地权属争议的行政案件数也将可能增加。
三、对策建议
(一)坚持尊重历史和照顾现实的处理原则,注意历史事实认定和适用行政程序问题。建议政府在处理涉国营农场土地权属纠纷时,既要尊重国营农场原有土地的权属,又要兼顾农民利益;在依法决定受理国营农场申请、对土地权属争议问题进行调查、组织双方当事人调解和听证的过程中,要做到程序合法,适用法律、行政法规正确。
(二)强调以自愿调解为主,诉讼维权为辅的解决方法。调解是解决此类问题的好办法。建议政府工作组在当事人自愿的条件下组织双方当事人进行调解,促使占有、使用土地者与国营农场依法签订土地租赁合同。如果调解不成功,国营农场可以以占有、使用者为被告,以与占有、使用土地有利害关系者为第三人向县法院提起民事诉讼。
(三)法院提前研判,做好应对。人民法院应加强与政府、国营农场的联系,对可能引发行政诉讼行为的土地纠纷提前介入,适时安排干警参与到纠纷处理工作中,及时向土地确权各方宣传此类纠纷处理的法律规定和程序,引导各方严格按照法律程序妥善处理权属争议。
(四)积极做好相关法律政策的学习和宣传工作。组织相关工作人员有针对性地学习《物权法》、《合同法》、《侵权责任法》、《土地管理法》、《行政诉讼法》等相关法律、司法解释和《最高人民法院关于依法妥善处理历史形成的产权案件工作实施意见》,为案件审理和争议调解做好法律知识的准备。加强对国营农场地区的法律宣传教育工作,通过发放政策解读手册、开展土地法律法规政策解读知识讲座、组织巡回法庭到争议地庭审等方式,不断提高群众对相关法律政策的理解能力和守法意识,为妥善解决纠纷打下良好的群众基础。
(五)组成专业合议庭,负责审理涉国营土地纠纷行政案件。组成专业合议庭对国营农场农用地规范管理和权属争议调处工作中提起诉讼的行政案件和相关的民事案件进行审理,确保案件依法快速处理。同时成立执行小组,负责此类案件的执行工作,确保案件审结后得以有效快速执行。对重大案件,合议庭、执行小组必须将案件情况报告审判委员会讨论决定
(六)加强与当地政府、上级法院的沟通协调。对于审理、执行涉国营农场土地权属争议中的重大事项,县法院应及时与县委县政府沟通,协同有关部门妥善解决争议。因此类案件中部分案件的管辖权属于中级人民法院,县法院应积极做好沟通协调工作,确保案件得到妥善处理。
(周才良)