海南省高级人民法院
行政判决书
（2020）琼行终94号
海南省高级人民法院
行政判决书
（2019）琼行终94号
上诉人（原审原告）郑华安，男，1955年6月1日出生，汉族，现住儋州市白马井镇新街居委会小藤根村。
委托代理人陈雪梅，海南上哲律师事务所律师。
委托代理人刘小强，海南上哲律师事务所实习律师。
被上诉人（原审被告）儋州市人民政府，住所地儋州市那大镇中心大道。
法定代表人邹广，市长。
委托代理人王潇潇，儋州市司法局工作人员。
委托代理人张传任，海南儋耳律师事务所律师。
原审第三人儋州市白马井镇人民政府，住所地儋州市白马井镇开发区中七路。
法定代表人何寿年，镇长。
委托代理人吴秋明，儋州市白马井镇土地协调领导小组成员。
委托代理人张杰，海南颖川律师事务所律师。
原审第三人郑秋美，女，1945年5月17日出生，汉族，住儋州市白马井镇东方居委会东方七巷。
委托代理人李永耀，男，1973年4月29日出生，汉族，住儋州市白马井镇东方居委会东方七巷，系郑秋美之子。
上诉人郑华安因其诉被上诉人儋州市人民政府（以下简称儋州市政府）及原审第三人儋州市白马井镇人民政府（以下简称白马井镇政府）、原审第三人郑秋美土地权属争议行政复议纠纷一案，不服海南省第二中级人民法院（2019）琼97行初186号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
2019年7月23日，儋州市政府作出儋府复决字〔2019〕7号《行政复议决定书》（以下简称7号《复议决定》），以白马井镇政府作出的儋马府〔2019〕22号《关于郑秋美与郑华安土地权属争议处理决定》（以下简称22号《处理决定》）认定事实不清、证据不足、适用法律错误、处理结果不当为由，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第1、2、5目的规定，决定：一、撤销白马井镇政府于2019年2月18日作出的22号《处理决定》；二、白马井镇政府应自收到本决定之日起六十个工作日内，对郑华安与郑秋美土地权属争议重新作出处理决定。郑华安不服，向一审法院提起本案诉讼，请求：一、撤销儋州市政府作出的7号《复议决定》；二、恢复白马井镇政府作出的22号《处理决定》的法律效力。
一审查明，本案争议土地位于儋州市白马井镇涌泉大街南侧，四至界限为东至钟冠贤家，南至排水沟（郑光宝房屋后面），西至万宝驹家，北至涌泉大街人行道。经GPS现场测量，争议土地东长17米，南长8.45米，西长17米，北长8.66米，面积为145.42平方米。1984年5月，郑秋美开始在争议地上修建简易地基。2011年12月，郑秋美再次修建简易房时，遭到郑华安阻挠，双方因此发生权属争议。2015年4月，郑秋美向白马井镇政府申请对争议土地进行确权，白马井镇政府于2016年1月16日作出儋白府[2016]4号《关于郑秋美与郑华安宅基地权属纠纷的答复》（以下简称4号《答复》）。郑秋美不服，向儋州市政府申请行政复议，儋州市政府于2016年3月1日作出儋府复决字[2016]2号《行政复议决定》（以下简称2号《复议决定》），撤销白马井镇政府的4号《答复》，责令白马井镇政府重新对争议土地作出处理决定。2016年9月26日，白马井镇政府作出儋马府[2016]99号《处理决定》（以下简称99号《处理决定》），认为郑华安与郑秋美依法均无权享有该争议地的使用权。郑华安与郑秋美均不服该处理决定，分别向儋州市政府申请行政复议。2017年1月19日，儋州市政府作出儋府复决字39号《行政复议决定书》（以下简称39号《复议决定》），撤销白马井镇政府的99号《处理决定》，确认争议土地使用权人为郑秋美。郑华安不服，向海南省第二中级人民法院提起行政诉讼，该院于2017年8月16日作出（2017）琼97行初148号行政判决，以程序违法为由判决撤销儋州市政府作出的39号《复议决定》，并责令儋州市政府重新作出行政复议决定。2018年3月6日，儋州市政府作出儋府复决字[2018]3号《行政复议决定书》，再次撤销白马井镇政府作出的99号《处理决定》，责令白马井镇政府重新对争议土地作出处理。2019年2月18日，白马井镇政府经过调查，作出22号《处理决定》，认定争议土地使用权人为郑华安。郑秋美不服，向儋州市政府申请行政复议。儋州市政府经复议作出7号《复议决定》，撤销白马井镇政府的22号《处理决定》，责令白马井镇政府重新作出处理决定。郑华安不服7号《复议决定》，遂向一审法院提起本案诉讼。
另查明，本案争议土地原属白马井镇马口井村委会的集体土地。原儋县乡镇组织的行政建制沿革，1958年白马井与新英镇合并，成立白马井人民公社。1961年新英镇分出，1983年改为白马井区。1989年4月，原下辖的乡改为管理区，1995年6月再改为村民委员会，撤销渔业管理区，改设渔业居民委员会。1992年原儋县人民政府就白马井镇地区进行总体规划，将本案争议地纳入白马井镇城区，现为二类城镇居住用地，已属老城区建设用地范围，争议地周边的土地已确认为国有土地。
再查明，郑华安称其于1985年3月20日向马口井村购买涉案土地，并持有一份《收据》，该《收据》的落款公章为儋县白马井镇马口井管理区。郑华安系非农业户口，其于1985年购买土地时不是原马口井村的村民。郑秋美是原马口井村的村民，其于1989年之后将户口迁出马口井村，现不是该村村民。
一审认为，本案争议的焦点是儋州市政府作出的7号《复议决定》是否合法以及郑华安诉请恢复22号《处理决定》的法律效力是否成立。
关于儋州市政府作出的7号《复议决定》是否合法的问题。本案中，从儋州市政府提供的原中国共产党儋县委员会和原儋县人民政府于1989年4月6日联合下发的儋委发（1989）18号文件的内容来看，各原乡镇政府管辖的村（居）委会改为管理区，涉案的白马井镇设置管理区有14个，其中包括本案的儋县白马井镇马口井管理区在内，可见儋州市政府认定1989年4月之前无儋县白马井镇马口井管理区基层组织建制的事实的证据证明力较强，白马井镇政府认为其经过调查结合其他案外人的收据，其主张1985年存在儋县白马井镇马口井管理区的事实的证据证明力较弱，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十三条第（一）（六）项规定：“证明同一事实的数个证据，其证明效力一般可以按照下列情形分别认定：（一）国家机关以及其他职能部门依职权制作的公文文书优于其他书证；（六）原始证据优于传来证据。”一审法院对儋州市政府认定1989年4月之前无儋县白马井镇马口井管理区基层组织建制的事实予以确认。从郑华安提供的1985年3月20日的《收据》内容来看，1985年并未成立儋县白马井镇马口井管理区的基层组织，且该收据中并未明确载明所涉地基的四至范围以及是否为本案争议地存在疑点。因此，儋州市政府认为白马井镇政府以郑华安持有该收据对争议地主张土地使用权属于依据不足的事实恰当，一审法院对此予以确认。在复议过程中，儋州市政府依法向复议申请人与被申请人送达参加复议通知书和复议答复通知书，经审查核实后，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第1、2、5目的规定，作出7号《复议决定》，撤销白马井镇政府作出的22号《处理决定》。儋州市政府作出的7号《复议决定》认定事实清楚，证据充分，程序合法，复议决定结果得当，应予以维持。郑华安诉称撤销7号《复议决定〇返那肭罄碛刹怀闪〇，一审法院不予支持。
关于郑华安诉请恢复22号《处理决定》的法律效力是否成立的问题。本案系土地确权纠纷，基于上述理由，白马井镇政府认定郑华安对争议地持有收据，但出具收据的单位存在的时间与儋州市政府提供的儋委发（1989）18号文件载明该单位成立的时间不相符合，故白马井镇政府将争议地确权给郑华安使用的处理决定缺乏主要证据，即白马井镇政府作出的22号《处理决定》主要证据不足，适用法律部分有误。白马井镇政府辩称22号《处理决定》合法的理由不成立，一审法院不予采信。郑华安提出恢复22号《处理决定》法律效力的请求没有事实基础和法律根据，一审法院对此项请求不予支持。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回郑华安的诉讼请求。案件受理费50元，由郑华安负担。
上诉人郑华安上诉称，一、郑华安所持有的《收据》中加盖的“马口井管理区”印章是真实有效的。首先，该印章不仅在1989年马口井管理区设立前就多次使用，而且在1989年马口井管理区设立后一直沿用，对于普通民众而言，该真实的印章无论何时加盖上去，都代表着政府的意思表示。其次，经手人苏文经和时任书记郑金珠在调查笔录中对于郑华安购买争议地一事均予以确认。最后，该印章也不排除存在马口井管理区设立后因追认加盖上去的情况。二、通过郑华安所持有的《收据》中记载的土地四至范围可以确定为本案争议地。首先，该《收据》上载明了土地范围是“从‘庞’王明屋向东，注：长20公分，宽32路栓”，由此可知该《收据》所载明土地东至王明的土地。其次，从万宝驹的询问笔录中载明的内容可知，现在的万宝驹家所占有的土地就是当年的王明的土地。最后，一审判决已经查明“本案争议地为东至万宝驹家”。因此，该《收据》所涉及的土地范围明确，确系本案争议地。三、白马井镇政府作出原行政行为时，经多次调查取证、实地核查并询问了各方当事人和证人，调取了当时的行政管理相关文件等等，其作出的22号《处理决定》证据充分，认定事实清楚。儋州市政府在作出行政复议行为时未对争议地实地及“马口井管理区”印章同时期的使用情况进行调查，也未询问证人和召开听证会等，导致作出的7号《复议决定》认定事实错误。四、一审判决认定郑秋美的户口在1989年迁出马口井村，这一事实缺乏证据支持。综上，请求二审法院：一、撤销原判；二、撤销儋州市政府作出的7号《复议决定》；三、恢复白马井镇政府作出的22号《处理决定》的法律效力。
被上诉人儋州市政府答辩称，一、一审判决认定事实清楚，适用法律正确。二、儋州市政府作出7号《复议决定》的程序合法。郑秋美提出复议申请后，儋州市政府依法受理，并通知各方当事人参加复议，听取各方意见。经书面审理，儋州市政府作出7号《复议决定》，并依法送达各当事人。三、白马井镇政府作出的22号《处理决定》认定事实不清、证据不足、适用法律错误，儋州市政府作出7号《复议决定》予以撤销并无不当。郑华安系白马井镇城镇居民，其主张1985年间向马口井村民小组购买本案争议地，而该地在1992年纳入白马井镇总体规划之前土地性质仍为集体土地，根据1962年《农村人民公社工作条例修正草案》第二十一条第一款的规定，郑华安以城镇居民身份购买农村集体土地显然不合法。另外，郑华安据以主张权利的主要证据是1985年3月20日落款为“儋县白马井镇马口井管理区”的《收据》。经查阅原儋县白马井镇级组织的行政建制历史沿革档案，自1989年4月起，白马井镇政府原下辖的乡才改为管理区，1995年6月再改为村民委员会，撤销渔业管理区，改设渔业居民委员会，即1989年4月之前是没有“儋县白马井镇马口井管理区”这一基层组织建制的。由此可见，郑华安提交的《收据》上加盖的公章明显与历史事实不符，该证据所记载的内容存在重大瑕疵，且该《收据》上记载的地块四至范围与争议地四至范围是否一致，目前也无法确定。因此，郑华安以存疑证据主张对本案争议地享有土地使用权明显依据不足，白马井镇政府将该地使用权确定归郑华安享有是错误的，故儋州市政府依法予以撤销。综上，请求二审法院：驳回上诉，维持原判。
原审第三人白马井镇政府陈述称，白马井镇政府作出的22号《处理决定》认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。
原审第三人郑秋美陈述称，一、郑华安上诉称其持有的《收据》中加盖的“马口井管理区”印章是真实有效的，与事实不符。首先，根据1989年4月6日儋委发（1989）18号《关于各乡镇村（居）委员会改为管理区的批复》，1989年4月6日之后原儋县各乡镇村（居）委会才改为管理区，在此之前儋州市白马井镇根本不存在“马口井管理区”这个组〇〇。其次，虽然曾成志等人的《收据》中盖有“××管理区”的公章，但鉴于当时“管理区”尚未成立，其真实性无法确认，也与本案无关。再次，苏文经的询问笔录及证明，只能证明其未经白马井镇马口井村委会集体讨论，擅自将原属于马口井村委会马口井村民小组的集体土地出卖给郑华安。苏文经、郑金珠两人的询问笔录均不能证明1985年“马口井管理区”将争议地出售给郑华安是真实存在的。二、郑华安上诉称根据其持有的《收据》四至范围可以确定为本案争议地，缺乏事实根据。从该《收据》记载的内容来看，郑华安受让的土地范围、面积为“从庞王明屋向东。注：长20公尺，宽32路栓”，而不是郑华安上诉状中所称的“从‘庞’王明屋向东，注：长20公分，宽32路栓。”该《收据》载明的四至面积，与本案争议地的四至面积即“东至钟冠贤家，南至排水沟（郑光宝房屋后面），西至万宝驹家，北至涌泉大街人行道。经GPS现场测量，争议土地东长17米，南长8.45米，西长17米，北长8.66米，面积145.42平方米”，二者毫不相干。三、儋州市政府作出的7号《复议决定》认定事实清楚，适用法律正确，复议程序合法。四、根据我国户籍管理规定，过去农村人是没有户口登记的。郑秋美原籍是儋州市白马井镇马口井村人，属农村户口，1989年办理第一代身份证时，才落户到现在的家庭。因此，一审判决认定郑秋美在1989年之后将户口迁出马口井村是完全正确的。五、一审判决驳回郑华安的诉讼请求是完全正确的。本案争议地系儋州市白马井镇马口井村1979年安排给郑秋美使用的，作为补偿郑秋美的丈夫李士富为马口井村重修伏波庙的材料钱和工钱。郑秋美取得该地后，于1980年开始在土地上堆放、积攒准备下基础的石头、木材等建筑材料。1984年5月，郑秋美开始在该争议地上修建地基。1986年6月，郑秋美再次将地基加高，并在争议地上建了简易房。期间，郑秋美多次修缮简易房。2011年12月，郑秋美再一次修建简易房时，郑华安突然前来阻止郑秋美施工，才引发本案争议。至今为止，郑秋美已经使用争议地长达40年之久，而郑华安从来没有使用过争议地。可见，白马井镇政府错误将争议地确权给郑华安，儋州市政府作出复议决定予以撤销，是完全正确的。郑华安的诉求无理，一审判决驳回其诉讼请求是正确的。综上，请求二审法院：驳回上诉，维持原判。
一审法院已将本案全部证据材料随案移送本院。经查，一审认定郑秋美于1989年之后将户口迁出马口井村，缺乏证据证明，本院不予确认。一审认定的其他事实与本院查明的事实一致，本院予以确认。
本院认为，白马井镇政府认定郑华安于1985年3月20日向原儋县白马井镇马口井管理区购买取得本案争议地使用权，并据此作出22号《处理决定》，将该地使用权确定归郑华安享有。然而，根据原中国共产党儋县委员会和原儋县人民政府于1989年4月6日联合下发的儋委发（1989）18号《关于各乡镇村（居）委员会改为管理区的批复》记载的内容，儋县白马井镇马口井管理区的设立时间为1989年4月6日。在上述18号文件与郑华安、白马井镇政府提供的买地收据、证人证言等证据在待证事实方面相互矛盾的情况下，一审判决根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十三条关于“证明同一事实的数个证据，其证明效力一般可以按照下列情形分别认定：（一）国家机关以及其他职能部门依职权制作的公文文书优于其他书证；（六）原始证据优于传来证据”的规定，确认1989年4月之前无儋县白马井镇马口井管理区基层组织建制的事实，属认定事实清楚，适用法律正确。由此可知，白马井镇政府所认定的郑华安已于1985年3月20日通过向儋县白马井镇马口井管理区购买取得本案争议地使用权，与事实不符。白马井镇政府据此作出的22号《处理决定》，主要证据不足，认定事实不清，处理结果错误。对此，儋州市政府经复议审查，作出7号《复议决定》，撤销22号《处理决定》，并责令白马井镇政府重新作出处理决定，并无不当。
综上，一审判决认定的基本事实清楚，适用法律正确。郑华安的上诉请求及理由缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人郑华安负担。
本判决为终审判决。
审判长钟垂林审判员赵道远审判员郑怀全二○二○年四月二十日法官助理陈欣欣书记员符跃萌
附：本判决相关法律依据
中华人民共和国行政诉讼法
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
审核：钟垂林撰稿：赵道远校对：符跃萌印刷：冼时平
海南省高级人民法院2020年4月20日印制
（共印20份）
{文书日期}
海南省高级人民法院
行政判决书
（2020）琼行终94号
海南省高级人民法院
行政判决书
（2019）琼行终94号
上诉人（原审原告）郑华安，男，1955年6月1日出生，汉族，现住儋州市白马井镇新街居委会小藤根村。
委托代理人陈雪梅，海南上哲律师事务所律师。
委托代理人刘小强，海南上哲律师事务所实习律师。
被上诉人（原审被告）儋州市人民政府，住所地儋州市那大镇中心大道。
法定代表人邹广，市长。
委托代理人王潇潇，儋州市司法局工作人员。
委托代理人张传任，海南儋耳律师事务所律师。
原审第三人儋州市白马井镇人民政府，住所地儋州市白马井镇开发区中七路。
法定代表人何寿年，镇长。
委托代理人吴秋明，儋州市白马井镇土地协调领导小组成员。
委托代理人张杰，海南颖川律师事务所律师。
原审第三人郑秋美，女，1945年5月17日出生，汉族，住儋州市白马井镇东方居委会东方七巷。
委托代理人李永耀，男，1973年4月29日出生，汉族，住儋州市白马井镇东方居委会东方七巷，系郑秋美之子。
上诉人郑华安因其诉被上诉人儋州市人民政府（以下简称儋州市政府）及原审第三人儋州市白马井镇人民政府（以下简称白马井镇政府）、原审第三人郑秋美土地权属争议行政复议纠纷一案，不服海南省第二中级人民法院（2019）琼97行初186号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
2019年7月23日，儋州市政府作出儋府复决字〔2019〕7号《行政复议决定书》（以下简称7号《复议决定》），以白马井镇政府作出的儋马府〔2019〕22号《关于郑秋美与郑华安土地权属争议处理决定》（以下简称22号《处理决定》）认定事实不清、证据不足、适用法律错误、处理结果不当为由，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第1、2、5目的规定，决定：一、撤销白马井镇政府于2019年2月18日作出的22号《处理决定》；二、白马井镇政府应自收到本决定之日起六十个工作日内，对郑华安与郑秋美土地权属争议重新作出处理决定。郑华安不服，向一审法院提起本案诉讼，请求：一、撤销儋州市政府作出的7号《复议决定》；二、恢复白马井镇政府作出的22号《处理决定》的法律效力。
一审查明，本案争议土地位于儋州市白马井镇涌泉大街南侧，四至界限为东至钟冠贤家，南至排水沟（郑光宝房屋后面），西至万宝驹家，北至涌泉大街人行道。经GPS现场测量，争议土地东长17米，南长8.45米，西长17米，北长8.66米，面积为145.42平方米。1984年5月，郑秋美开始在争议地上修建简易地基。2011年12月，郑秋美再次修建简易房时，遭到郑华安阻挠，双方因此发生权属争议。2015年4月，郑秋美向白马井镇政府申请对争议土地进行确权，白马井镇政府于2016年1月16日作出儋白府[2016]4号《关于郑秋美与郑华安宅基地权属纠纷的答复》（以下简称4号《答复》）。郑秋美不服，向儋州市政府申请行政复议，儋州市政府于2016年3月1日作出儋府复决字[2016]2号《行政复议决定》（以下简称2号《复议决定》），撤销白马井镇政府的4号《答复》，责令白马井镇政府重新对争议土地作出处理决定。2016年9月26日，白马井镇政府作出儋马府[2016]99号《处理决定》（以下简称99号《处理决定》），认为郑华安与郑秋美依法均无权享有该争议地的使用权。郑华安与郑秋美均不服该处理决定，分别向儋州市政府申请行政复议。2017年1月19日，儋州市政府作出儋府复决字39号《行政复议决定书》（以下简称39号《复议决定》），撤销白马井镇政府的99号《处理决定》，确认争议土地使用权人为郑秋美。郑华安不服，向海南省第二中级人民法院提起行政诉讼，该院于2017年8月16日作出（2017）琼97行初148号行政判决，以程序违法为由判决撤销儋州市政府作出的39号《复议决定》，并责令儋州市政府重新作出行政复议决定。2018年3月6日，儋州市政府作出儋府复决字[2018]3号《行政复议决定书》，再次撤销白马井镇政府作出的99号《处理决定》，责令白马井镇政府重新对争议土地作出处理。2019年2月18日，白马井镇政府经过调查，作出22号《处理决定》，认定争议土地使用权人为郑华安。郑秋美不服，向儋州市政府申请行政复议。儋州市政府经复议作出7号《复议决定》，撤销白马井镇政府的22号《处理决定》，责令白马井镇政府重新作出处理决定。郑华安不服7号《复议决定》，遂向一审法院提起本案诉讼。
另查明，本案争议土地原属白马井镇马口井村委会的集体土地。原儋县乡镇组织的行政建制沿革，1958年白马井与新英镇合并，成立白马井人民公社。1961年新英镇分出，1983年改为白马井区。1989年4月，原下辖的乡改为管理区，1995年6月再改为村民委员会，撤销渔业管理区，改设渔业居民委员会。1992年原儋县人民政府就白马井镇地区进行总体规划，将本案争议地纳入白马井镇城区，现为二类城镇居住用地，已属老城区建设用地范围，争议地周边的土地已确认为国有土地。
再查明，郑华安称其于1985年3月20日向马口井村购买涉案土地，并持有一份《收据》，该《收据》的落款公章为儋县白马井镇马口井管理区。郑华安系非农业户口，其于1985年购买土地时不是原马口井村的村民。郑秋美是原马口井村的村民，其于1989年之后将户口迁出马口井村，现不是该村村民。
一审认为，本案争议的焦点是儋州市政府作出的7号《复议决定》是否合法以及郑华安诉请恢复22号《处理决定》的法律效力是否成立。
关于儋州市政府作出的7号《复议决定》是否合法的问题。本案中，从儋州市政府提供的原中国共产党儋县委员会和原儋县人民政府于1989年4月6日联合下发的儋委发（1989）18号文件的内容来看，各原乡镇政府管辖的村（居）委会改为管理区，涉案的白马井镇设置管理区有14个，其中包括本案的儋县白马井镇马口井管理区在内，可见儋州市政府认定1989年4月之前无儋县白马井镇马口井管理区基层组织建制的事实的证据证明力较强，白马井镇政府认为其经过调查结合其他案外人的收据，其主张1985年存在儋县白马〇〇镇马口井管理区的事实的证据证明力较弱，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十三条第（一）（六）项规定：“证明同一事实的数个证据，其证明效力一般可以按照下列情形分别认定：（一）国家机关以及其他职能部门依职权制作的公文文书优于其他书证；（六）原始证据优于传来证据。”一审法院对儋州市政府认定1989年4月之前无儋县白马井镇马口井管理区基层组织建制的事实予以确认。从郑华安提供的1985年3月20日的《收据》内容来看，1985年并未成立儋县白马井镇马口井管理区的基层组织，且该收据中并未明确载明所涉地基的四至范围以及是否为本案争议地存在疑点。因此，儋州市政府认为白马井镇政府以郑华安持有该收据对争议地主张土地使用权属于依据不足的事实恰当，一审法院对此予以确认。在复议过程中，儋州市政府依法向复议申请人与被申请人送达参加复议通知书和复议答复通知书，经审查核实后，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第1、2、5目的规定，作出7号《复议决定》，撤销白马井镇政府作出的22号《处理决定》。儋州市政府作出的7号《复议决定》认定事实清楚，证据充分，程序合法，复议决定结果得当，应予以维持。郑华安诉称撤销7号《复议决定》的请求理由不成立，一审法院不予支持。
关于郑华安诉请恢复22号《处理决定》的法律效力是否成立的问题。本案系土地确权纠纷，基于上述理由，白马井镇政府认定郑华安对争议地持有收据，但出具收据的单位存在的时间与儋州市政府提供的儋委发（1989）18号文件载明该单位成立的时间不相符合，故白马井镇政府将争议地确权给郑华安使用的处理决定缺乏主要证据，即白马井镇政府作出的22号《处理决定》主要证据不足，适用法律部分有误。白马井镇政府辩称22号《处理决定》合法的理由不成立，一审法院不予采信。郑华安提出恢复22号《处理决定》法律效力的请求没有事实基础和法律根据，一审法院对此项请求不予支持。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回郑华安的诉讼请求。案件受理费50元，由郑华安负担。
上诉人郑华安上诉称，一、郑华安所持有的《收据》中加盖的“马口井管理区”印章是真实有效的。〇紫龋〇该印章不仅在1989年马口井管理区设立前就多次使用，而且在1989年马口井管理区设立后一直沿用，对于普通民众而言，该真实的印章无论何时加盖上去，都代表着政府的意思表示。其次，经手人苏文经和时任书记郑金珠在调查笔录中对于郑华安购买争议地一事均予以确认。最后，该印章也不排除存在马口井管理区设立后因追认加盖上去的情况。二、通过郑华安所持有的《收据》中记载的土地四至范围可以确定为本案争议地。首先，该《收据》上载明了土地范围是“从‘庞’王明屋向东，注：长20公分，宽32路栓”，由此可知该《收据》所载明土地东至王明的土地。其次，从万宝驹的询问笔录中载明的内容可知，现在的万宝驹家所占有的土地就是当年的王明的土地。最后，一审判决已经查明“本案争议地为东至万宝驹家”。因此，该《收据》所涉及的土地范围明确，确系本案争议地。三、白马井镇政府作出原行政行为时，经多次调查取证、实地核查并询问了各方当事人和证人，调取了当时的行政管理相关文件等等，其作出的22号《处理决定》证据充分，认定事实清楚。儋州市政府在作出行政复议行为时未对争议地实地及“马口井管理区”印章同时期的使用情况进行调查，也未询问证人和召开听证会等，导致作出的7号《复议决定》认定事实错误。四、一审判决认定郑秋美的户口在1989年迁出马口井村，这一事实缺乏证据支持。综上，请求二审法院：一、撤销原判；二、撤销儋州市政府作出的7号《复议决定》；三、恢复白马井镇政府作出的22号《处理决定》的法律效力。
被上诉人儋州市政府答辩称，一、一审判决认定事实清楚，适用法律正确。二、儋州市政府作出7号《复议决定》的程序合法。郑秋美提出复议申请后，儋州市政府依法受理，并通知各方当事人参加复议，听取各方意见。经书面审理，儋州市政府作出7号《复议决定》，并依法送达各当事人。三、白马井镇政府作出的22号《处理决定》认定事实不清、证据不足、适用法律错误，儋州市政府作出7号《复议决定》予以撤销并无不当。郑华安系白马井镇城镇居民，其主张1985年间向马口井村民小组购买本案争议地，而该地在1992年纳入白马井镇总体规划之前土地性质仍为集体土地，根据1962年《农村人民公社工作条例修正草案》第二十一条第一款的规定，郑华安以城镇居民身份购买农村集体土地显然不合法。另外，郑华安据以主张权利的主要证据是1985年3月20日落款为“儋县白马井镇马口井管理区”的《收据》。经查阅原儋县白马井镇级组织的行政建制历史沿革档案，自1989年4月起，白马井镇政府原下辖的乡才改为管理区，1995年6月再改为村民委员会，撤销渔业管理区，改设渔业居民委员会，即1989年4月之前是没有“儋县白马井镇马口井管理区”这一基层组织建制的。由此可见，郑华安提交的《收据》上加盖的公章明显与历史事实不符，该证据所记载的内容存在重大瑕疵，且该《收据》上记载的地块四至范围与争议地四至范围是否一致，目前也无法确定。因此，郑华安以存疑证据主张对本案争议地享有土地使用权明显依据不足，白马井镇政府将该地使用权确定归郑华安享有是错误的，故儋州市政府依法予以撤销。综上，请求二审法院：驳回上诉，维持原判。
原审第三人白马井镇政府陈述称，白马井镇政府作出的22号《处理决定》认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。
原审第三人郑秋美陈述称，一、郑华安上诉称其持有的《收据》中加盖的“马口井管理区”印章是真实有效的，与事实不符。首先，根据1989年4月6日儋委发（1989）18号《关于各乡镇村（居）委员会改为管理区的批复》，1989年4月6日之后原儋县各乡镇村（居）委会才改为管理区，在此之前儋州市白马井镇根本不存在“马口井管理区”这个组织。其次，虽然曾成志等人的《收据》中盖有“××管理区”的公章，但鉴于当时“管理区”尚未成立，其真实性无法确认，也与本案无关。再次，苏文经的询问笔录及证明，只能证明其未经白马井镇马口井村委会集体讨论，擅自将原属于马口井村委会马口井村民小组的集体土地出卖给郑华安。苏文经、郑金珠两人的询问笔录均不能证明1985年“马口井管理区”将争议地出售给郑华安是真实存在的。二、郑华安上诉称根据其持有的《收据》四至范围可以确定为本案争议地，缺乏事实根据。从该《收据》记载的内容来看，郑华安受让的土地范围、面积为“从庞王明屋向东。注：长20公尺，宽32路栓”，而不是郑华安上诉状中所称的“从‘庞’王明屋向东，注：长20公分，宽32路栓。”该《收据》载明的四至面积，与本案争议地的四至面积即“东至钟冠贤家，南至排水沟（郑光宝房屋后面），西至万宝驹家，北至涌泉大街人行道。经GPS现场测量，争议土地东长17米，南长8.45米，西长17米，北长8.66米，面积145.42平方米”，二者毫不相干。三、儋州市政府作出的7号《复议决定》认定事实清楚，适用法律正确，复议程序合法。四、根据我国户籍管理规定，过去农村人是没有户口登记的。郑秋美原籍是儋州市白马井镇马口井村人，属农村户口，1989年办理第一代身份证时，才落户到现在的家庭。因此，一审判决认定郑秋美在1989年之后将户口迁出马口井村是完全正确的。五、一审判决驳回郑华安的诉讼请求是完全正确的。本案争议地系儋州市白马井镇马口井村1979年安排给郑秋美使用的，作为补偿郑秋美的丈夫李士富为马口井村重修伏波庙的材料钱和工钱。郑秋美取得该地后，于1980年开始在土地上堆放、积攒准备下基础的石头、木材等建筑材料。1984年5月，郑秋美开始在该争议地上修建地基。1986年6月，郑秋美再次将地基加高，并在争议地上建了简易房。期间，郑秋美多次修缮简易房。2011年12月，郑秋美再一次修建简易房时，郑华安突然前来阻止郑秋美施工，才引发本案争议。至今为止，郑秋美已经使用争议地长达40年之久，而郑华安从来没有使用过争议地。可见，白马井镇政府错误将争议地确权给郑华安，儋州市政府作出复议决定予以撤销，是完全正确的。郑华安的诉求无理，一审判决驳回其诉讼请求是正确的。综上，请求二审法院：驳回上诉，维持原判。
一审法院已将本案全部证据材料随案移送本院。经查，一审认定郑秋美于1989年之后将户口迁出马口井村，缺乏证据证明，本院不予确认。一审认定的其他事实与本院查明的事实一致，本院予以确认。
本院认为，白马井镇政府认定郑华安于1985年3月20日向原儋县白马井镇马口井管理区购买取得本案争议地使用权，并据此作出22号《处理决定》，将该地使用权确定归郑华安享有。然而，根据原中国共产党儋县委员会和原儋县人民政府于1989年4月6日联合下发的儋委发（1989）18号《关于各乡镇村（居）委员会改为管理区的批复》记载的内容，儋县白马井镇马口井管理区的设立时间为1989年4月6日。在上述18号文件与郑华安、白马井镇政府提供的买地收据、证人证言等证据在待证事实方面相互矛盾的情况下，一审判决根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十三条关于“证明同一事实的数个证据，其证明效力一般可以按照下列情形分别认定：（一）国家机关以及其他职能部门依职权制作的公文文书优于其他书证；（六）原始证据优于传来证据”的规定，确认1989年4月之前无儋县白马井镇马口井管理区基层组织建制的事实，属认定事实清楚，适用法律正确。由此可知，白马井镇政府所认定的郑华安已于1985年3月20日通过向儋县白马井镇马口井管理区购买取得本案争议地使用权，与事实不符。白马井镇政府据此作出的22号《处理决定》，主要证据不足，认定事实不清，处理结果错误。对此，儋州市政府经复议审查，作出7号《复议决定》，撤销22号《处理决定》，并责令白马井镇政府重新作出处理决定，并无不当。
综上，一审判决认定的基本事实清楚，适用法律正确。郑华安的上诉请求及理由缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人郑华安负担。
本判决为终审判决。
审判长钟垂林审判员赵道远审判员郑怀全二○二○年四月二十日法官助理陈欣欣书记员符跃萌
附：本判决相关法律依据
中华人民共和国行政诉讼法
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
